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县级法治政府建设的难点及对策探微

时间: 2017年01月19日   来源:   作者:  
  县级法治政府建设的难点及对策探微


湘西自治州古丈县政府法制办

梁世锋 甘昌平

 

推进依法行政,建设法治政府,重点在县级,难点也在县级。国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》中对市县政府在法治政府建设中的基础地位作了明确阐述:“市县两级政府在我国政权体系中具有十分重要的地位,处在政府工作的第一线,是国家法律法规和政策的重要执行者。实际工作中,直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由市县政府做出,各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要市县政府处理和化解。市县政府能否切实做到依法行政,很大程度上决定着依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。”就我国法治政府建设进程而言,已经取得了里程碑式的成就,党的十八大报告中确定了2020年“法治政府基本建成”的目标,但实现法治政府的目标,笔者认为,县级法治政府的建设目前还存在四大难点,影响着整体法治政府建设的进程。

一、县级法治政府建设中的四大难点问题

(一)现行体制对法治政府建设的制约较大。一是县级推进依法行政、建设法治政府的责任是县政府“一把手”负总责,但实际上是由党委“一把手”负总责。“一元化”领导的工作机制仍是县域管理体制的主流,比如县域较大的行政决策事项,无一不须常委会拍板定案,否则,就难以实施。二是推进依法行政,建设法治政府的主体责任是各级人民政府及其工作部门,而实际上的责任主体是县政府法制办和县直相应的法制机构。由于这两个负有实际主体责任的机构上下并不对口负责,县政府法制办职能配置并不足以履行领导推进依法行政的责任。三是法律法规赋予乡镇的职权很少,乡镇政府有责无权或权责不等。现实中,乡镇的工作包罗万象,涉足极广,乡镇中的站所虽然在履行一定的法定职能,但其执法主体在县级以上主管部门,有责无权的局面让乡镇的依法行政工作很被动。四是政府组织结构、职责配置不科学,职能交叉现象依然存在。由于部门职能的交叉,造成部门之间的推委、扯皮现象时有发生。五是县委政府握权过大,管得太广,执法部门受牵制。有的部门在开展行政执法时,考虑太多,往往要向多个县级领导请示汇报,因为“法治”不及领导的“人治”现象时有存在。

(二)党委对法治政府建设的领导缺位

《全面推进依法行政实施纲要》明确提出,“依法行政必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一”,这为依法行政确立了基本原则。现实中,县级党委把精力集中于经济发展和社会稳定方面,而依法行政工作政府只是名义上的责任主体,党委的政法委只负责领导公检法部门的工作,并无相关领导和机构对全县依法行政工作进行领导,造成了县级党委对法治政府建设无为而治的局面,导致政府及其工作部门的依法行政工作难以列入党委重要工作日程之一,依法行政、建设法治政府的进程显然也难以深入推进。

(三)人大对法治政府建设的监督乏力

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》明确规定了人大及其常委会对政府决策权和执行权的监督。但事实上人大常委会行使对政府的监督权,仅停留在了解情况层面,没有深入挖掘工作中存在的问题,或者说人大的监督往往只是一种形式。人大对政府的监督形式,一般只对政府规范性文件进行审查,审议政府及有关部门的工作报告,任免人员等。对政府及其部门的重大行政决策、具体行政行为等往往没有监督到位,这也是县级人大常委会本身的人员结构造成了行外监督的局面。另外,县级政府实际并不是完全按照现代法治要求“对权力机关负责,受权力机关监督”的程序运行,更多的是对党委负责而不是对人大负责,因此人大的监督显得乏力。

(四)政府自身依法行政的能力不足

依法行政是一项需自上而下强力推行的工作,在基层,特别是县一级依法行政的能力并不高。一是依法行政的观念不强。依然停留在“说起来重要,做起来次要,忙起来不要”的层面。不少行政部门的领导,“人治”思想仍然严重,重大行政决策并不能严格按法律程序走,而是凭个人主观臆断。二是法制机构及人员配备严重不足。国务院《全面推进依法行政实施纲要》相关规定已明确依法行政的责任主体是各级政府,政府法制机构是政府推进依法行政工作的参谋、助手和法律顾问。在县级:县政府一般都设置了法制办,但人员编制少,普遍3-4人,有的只有1-2人,有的县政府法制办还挂靠政府办统一管理;多数的县级行政执法部门没有设置法制机构,有时为了应付相关考核临时指定一名工作人员兼法制专干。在乡镇:可以不夸张的说,绝大多数乡镇没有设置法制机构,相关涉法事务要么临时指定一人,要么从乡镇司法所或者综治办临时抽出一人简单应付。显然,基层法制机构如此状况,难以履行《纲要》赋予的职责。三是行政执法人员素质普遍不高。多数行政执法人员没有受过正规的法律教育,也没有经过严格的法律培训,致使相当部分的行政执法人员法律意识淡薄,在具体的执法中,不按法律规定办事,不遵守法定程序办事,甚至办人情案,导致不少“同事不同办”、“同案不同罚”的情况出现,行政不作为或者乱作为的现象时有发生,严重影响党和政府在人民心中的形象。

二、解决难点问题的五点对策

(一)进一步深化行政管理体制改革

行政管理体制改革是连接社会体制改革和政治体制改革的中心环节,只有大力推进行政管理体制改革,才能真正建成法治政府,实现依法治国的方略。笔者认为应主要从两方面着手:一是优化政府组织结构,构建高效政府。“十七大”提出“统筹党委、政府和人大、政协机构设置,减少领导职数,严格控制编制”的部署。其目的是为了理顺各部门之间的关系,避免职能交叉,提高行政效率、便于内部协调,要整合不同部门相同的行政职能,建立统一的权利义务一致的大机构。二是通过立法形式给乡镇适当放权。由于乡镇处于一种有责无权的尴尬局面,应有的职权无法正常开展,要依法理顺乡镇执法体制,有法可依,才能依法行政。

(二)进一步强化党委对依法行政工作的领导职责

县级依法行政工作目前只停留在政府层面,多数党委领导干部认为依法行政只是政府的事,于是乎,党委对政府的依法行政工作和法治政府建设情况不闻不问,也就进不了党委的议事日程,政府及其工作部门也就只当一般性工作去安排。为此,笔者认为应从四个方面强化党委对政府依法行政工作的领导:一是坚持党委总揽全局、协调各方和政府依法行政、独立负责的原则,从权力设置上保证党委对依法行政工作的统一领导。二是要确立党委发挥“领导核心作用”的主要途径。这一点很重要,可以说是问题的关键所在。一方面,通过党委的领导作用,使党确立的依法治国基本方略,建设法治政府、法治国家的意图得以贯彻落实;另一方面,在党委政府领导职能关系上,实行和完善重大决策统一、具体职能分开的体制。党委明确制定依法行政工作目标,政府出台具体实施方案并定期将实施情况向党委报告。三是要明确党委分管领导。代表党委具体检查落实执行情况,并将善于运用法治思维、法治方式推动经济发展、化解矛盾纠纷、促进社会和谐作为提拔使用干部的主要条件。可以说,党委依法领导,有人领导,是加快县级法治政府建设的捷径。四是党委要设立法制办公室,与政府法制办公室实行两块牌子一套人马合署办公,党委政府的重大决策、重要文件均由法制办按程序统一把关,确保党委依法执政、政府依法行政。

(三)进一步优化人大常委会的监督能力

宪法和法律规定,地方各级人大是地方国家权力机关。地方各级人民政府由人大产生,受人大监督。强化对政府行政行为的监督,必须首先解决人大常委会对政府工作监督的认识问题,做到严格依法监督,敢于监督和善于监督;必须依法加强人大监督工作的制度建设,制度建设是开展监督工作的核心,是人大监督工作的有力保障;必须提高人大代表和常委会组成人员的综合素质尤其是法律素质。当前,县级人大常委会组成人员存在结构不合理的现状,应尽快优化和改善人员结构,加快人大常委会组成人员的年轻化、专业化步伐,改变“年纪大不要怕、不进政协进人大”和外行监督内行的传统用人状况。必要时,可聘请法律专家、学者作为人大常委会开展监督工作的顾问,为人大常委会开展监督工作提供法律咨询服务。

(四)进一步提升政府依法行政的自身素质和水平

俗话说:“打铁要靠本身硬”。建设法治政府,主要在于政府本身是否具有过硬的依法行政素质,包括其思想素质和业务素质。一是政府及其工作部门的领导干部,要提高运用法治思维和法治方式处理事务的能力。努力摒弃“人治”观念,要求做到敬畏法律、遵守法律、学习法律、运用法律,严格依法行政、依法办事。二是增强行政机关工作人员和执法人员的法律素质。目前有相当一部分行政工作人员,没有经过系统的专业法律知识学习和严格的执法训练,有的执法人员对法律还一知半解,执法人员法律意识普遍不强,这是直接导致行政不作为和行政乱作为案件发生的主要原因,严重影响法治政府的建设进程。三是加强政府法制队伍建设,健全县级政府法制机构及相应的人员编制。县一级政府法制机构人员编制至少应在6人以上才能适应目前依法行政工作要求,县直各部门尤其是较大的行政执法部门,都要设置法规(制)股室,并配备3人以上的工作人员。对于乡镇和设置法规(制)股室有困难的县直部门,也应明确配备专兼职法制工作人员,使法制工作有人抓、有人管。这样成系统地将政府法制工作有效的开展起来,提升依法行政的素质和水平才有可能

(五)进一步注重依法行政考核结果的应用

当前,尽管县一级政府将依法行政工作已列入了政府目标管理中,但与计划生育、综合治理、安全生产、信访维稳、廉政建设等工作相比,力度远远不够。依法行政工作在目标管理考核中所占分值不仅太少,而且没有任何制约措施,对依法行政目标管理考核结果的应用还不能引起多数单位 “一把手”的足够重视,其目标管理考核措施也就难以实现推进依法行政进程的目的。基于此,笔者认为:县级以上党委政府应该从上到下提高依法行政工作的地位,重视对依法行政工作考核结果的应用。把依法行政工作情况作为机关干部任期目标考核、年度述职报告的基本内容;对推进依法行政、建设法治政府成绩突出的单位和个人给予表彰,并把依法行政实绩与干部任免挂钩;强化行政机关主要负责人作为推进依法行政工作第一责任人的责任意识,并建立健全责任追究制度加大对第一责任人的问责力度。

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