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州政府法制办主任欧道胜在全州法制工作会议上的讲话

时间: 2017年06月01日   来源:   作者:  

 

围绕中心  服务大局

为加快推进法治政府建设尽职尽责

州政府法制办主任  欧道胜

2017523日)

 

同志们:

这次全州政府法制工作会议是经州政府同意召开的一次重要会议,根据会议安排,我就全州推进依法行政,加快法治政府建设讲三个方面的意见。

一、总结成绩  正视问题

法治政府建设是全面建成小康社会,全面深化改革、全面依法治国,全面从严治党的重要组成部分。过来,各级各部门按照法治政府建设要求,建立健全工作机制,深入推进依法行政、简政放权,取得一定成效。一是地方立法有成效。《高望界国家自然保护区条例》已于2016527日省十二届人大常委会第二十二次会议审查批准,71日正式施行。《白云山国家自然保护区条例》已于20161129日,省十二届人大常委会第二十六次会议审查通过并颁布施行。《酉水河保护条例》已于2017331日经省十二届人民代表大会常务委员会第二十九次会议审查批准,51日起施行。启动了《边城镇历史文化名镇保护条例》、《浦市镇历史文化名镇保护条例》、《湘西州民族特色传统村寨保护条例》等条例的立法座谈与条例起草工作。这些条例的出台,对我州自然山水、历史文化名城名镇、传统村寨、民族文化资源等起到了有效的法律保护,为我州持续发展,奠定了有效的基础。二是复议应诉效果好。2016年全州各级行政复议机关共有行政复议案件141件,已审结123件,审结率87.23%。全州各级行政机关共发生一审行政诉讼案件327件,法院已审结248件,审结率为75.8%。这项工作的有效开展为各级政府排忧解难,调处涉法事务、维护社会稳定,发挥了极其重要的职能作用。三是文件审查无差错。共审查《湘西州水污染防治实施方案》、《关于做好政府购买棚户区改造服务工作的通知》等规范性文件70多件,确保无1件违法行政许可、行政处罚、行政收费等行政权力和增加公民、法人或者其他组织的义务;审查《州政府与太平洋建设集团PPP框架协议》等经济合同22份。备案审查8县市规范性文件187件;对州直单位55个文件,按要求进行了统一登记、统一编号、统一发布。四是依法行政亮实招。加大对“不作为、乱作为”案件的督办,对有关县的林地确权案、土地承包案、多头罚款案等10多件行政案件进行了督办,使有关问题得到妥善解决,依法维护了群众合法权益。组织全州1.2万行政执法人员参加全省首次电子化资格考试工作,为全州行政执法人员持证上岗、亮证执法做了应有的规范工作。完成了《2016年湘西州行政执法指导案例》的编撰。五是执法体改有示范。推进乡镇综合执法试点工作,吉首市9个市直部门对12个乡镇进行了部分行政执法权的委托,签订了《行政执法委托书》。凤凰县为推进乡镇综合执法,下发了《凤凰县乡镇人民政府行政执法依据的通知》、梳理乡镇人民政府法定行政执法职权206项,在15个乡镇建立了综合执法队伍;永顺县在23个乡镇、花垣县在9个乡镇建立了综合执法队伍。

从总体上看,我州各级领导干部依法行政的意识不断增强,对政府法制工作越来越重视,但目前在推进法治政府建设的工作中,法制工作者的业务能力、工作水平和质量有待进一步提高,对涉法事务发展趋势的分析把握还不够准确,我们应正视以下几个方面的问题:

行政复议应诉方面。2016年已审结123件行政复议案件,其中,维持原具体行政行为(维持、驳回)92件,占74.80%;通过确认违法、撤销、变更等方式直接纠错21件,通过调解和解、自愿撤回申请等方式间接纠错10件,综合纠错率为25.20%;法院已审结248件行政应诉案件,其中,判决驳回诉讼请求142件,判决改变32件,判决确认合法或者有效3件,判决赔偿或者补偿1件,判决驳回赔偿或者补偿3件,裁定驳回起诉14件,裁定撤诉30件,按撤诉处理23件,审结率为75.84%,各级行政机关胜诉率为57.26%、败诉率为13.31%案件涉及领域高度集中。行政复议应诉案件主要集中于公安(主要是行政拘留,复议60件、诉讼84件)、土地地矿(复议35件、诉讼77件)、不动产登记(复议0件、诉讼41件)、林业(复议18件、诉讼32件)、房屋征迁(复议3件、诉讼29件)、劳动和社会保障(复议3件、诉讼20件)、城乡规划(复议11件、诉讼6件)等行政管理领域。究其原因,一是公安、土地地矿、不动产登记、林业、房屋征迁等部门主要针对比较敏感的财产和人身管理,关系到行政相对人的重大权益,涉及多方面的社会关系,容易导致行政争议;二是劳动保障部门承担的工伤认定行政确认案件有其特殊性,涉及受伤职工和用工单位,不管行政机关如何认定,总有一方当事人不满,进而引发行政争议。行政复议应诉案件分布高度集中,这也从侧面反映了上述部门和领域是行政执法监督的重点。复议后应诉的案件大幅上升。全州各级行政机关复议后作为共同被告的58件。这说明新修订《行政诉讼法》施行以来,越来越多的行政相对人更愿意通过行政诉讼渠道维护自己的合法权益;行政相对人申请行政复议后提起诉讼的案件比例较高,尤其是复议机关维持原行政行为作为共同被告的诉讼案件大幅上升,行政诉讼在化解行政争议方面的作用开始凸显。行政机关负责人出庭应诉率较低。部分行政机关在收到复议答复通知书和应诉答辩通知书之后,思想上不够重视,存在懈怠、扯皮、拖沓的现象,往往导致行政机关处于复议或诉讼的不利地位。有的部门将复议应诉案件委托给所聘的法律顾问,因法律顾问对相关业务或具体事务不熟悉,导致其提供的法律意见质量不高,部门法制机构对其提供的复议答复书或行政答辩状审查、把关不严;有的部门在复议应诉举证时不认真准备、敷衍了事,导致证据收集不全而不能形成固定的证据链,或迟迟不能提交证据,无法佐证其所作行政行为的合法性、合理性。

委托乡镇执法方面。一是没有法律、法规依据。我州从2016年开始在部分县市尝试推行相关行政执法单位委托乡(镇)政府行使执法权,从现有国家法律、法规来看,各县所采用的委托方式没有相应的法律、法规和规章的支撑,且和《中华人民共和国行政处罚法》第19条规定不相符合。二是执法的基本条件不具备。乡(镇)没有依法成立的执法机构;没有熟悉法律业务的专业人员;没有办案工作所需的经费和装备保障。三是执法效果不明显。行政机关委托乡镇人民政府执法后,因法律法规规定、人员素质、指导培训等诸多因素制约,普遍存在执法主体不明、执法程序不到位、适用法律错误 、证据不充分、罚没收入坐收坐支等不规范的执法行为,导致全州依法行政整体综合水平下降。

规范性文件管理方面。一是对规范性文件认识不够。一些部门尚未意识到规范性文件管理工作的重要性,“重实体轻程序”、“重发文轻清理”、“重权力轻效果”的现象依然存在。有的领导和部门对制定规范性文件的有关规定还不够了解,认为按要求按格式做太麻烦;有的部门对规范性文件送审工作不重视,往往追求简单化,在送审时只提交规范性文件文本,不提交相关的制定依据、制定说明,也不按规定的格式报告;有的部门仍在实施已经过期失效的规范性文件;有的部门不重视对发文后执行情况、社会效果、上位法依据变动等进行追踪掌握,造成执行效果不好,调整不及时;有的部门只发文不清理,往往造成新旧文件“前后打架”的情况,引发不少矛盾和问题。二是规范性文件“三统一”制度落实不够。集中表现在各级政府部门规范性文件“无牌上路”现象普遍,有的部门从未到政府法制办进行过“三统一”登记。各级政府及部门法制工作人员的业务素质还有待于进一步提高,部门法制机构发挥作用还需要进一步加强。有的部门送审的规范性文件,单位法规科毫不知情,更不用说履行对规范性文件的法制初审职能。

二、明确要求  全力推进

十八届五中全会进一步提出,“十三五”期间加强法治政府建设,依法设定权力,制约权力,监督权力,依法调控和治理经济,推行综合执法,实现政府活动全面纳入法治轨道。在推进法治政府建设的进程中要把握四项具体要求:

一是时间要求。党的十八大把“法治政府基本造成”作为实现2020年全面建成小康社会目标的新要求,这就是给各级政府建成法治政府提出的时间表。

二是职责要求。20161130日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》。规定指出:党政主要负责人应当将履行推进法治建设第一责任人职责情况列入年终述职内容;上级党委应当对下级党政府主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况开展定期检查,专项督查;上级党委应当将下级党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况纳入政绩考核指标体系,作为考察使用干部,推进干部能上能下的重要依据;党政主要负责人不履行或者不正确履行推进法治建设第一责任人职责的,应当依照《中国共产党问责条例》等有关党内法规和国家法律法规予以问责。这一职责规定,为推进法治政府建设,对各级党政府主要负责人如何履职尽责作出了具体规定。

三是目标要求。“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”24字是十八届四中全会“决定”确定的关于法治政府建设的目标和标准。“职能科学”要求政府职能的设定应处理好三大关系,即处理好政府和市场、政府和社会、政府内部的关系。“权责法定”要求政府不能越过法定界限行事,越过了不仅其行为无效,还要被追究法律责任。“执法严明”要求政府部门严格执法,对违反社会秩序、经济秩序和行政管理秩序的人和事应严肃查处。“公开公正”,“公开”是对政府行政程序的具体要求,“公正”要求政府实施行政行为不得偏私,不得歧视。“廉洁高效”要求行政机关和政府官员清正廉洁,提高办事效率。“守法诚信”要求政府各级负责同志遵纪守法,对待相对人诚实守信。

四是考核要求。为深入推进依法行政,加快建成法治政府,中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)。为了更好地落实《纲要》,湖南省委、省政府,州人民政府又分别制定了《纲要实施方案》,实施方案从依法全面履行政府职能、完善依法行政制度、推进行政决策科学化民主化法治化、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、依法有效化解社会矛盾纠纷、全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力等七个方面进行细化,明确了129项工作职责,捆绑了45个相关职能部门应予以落实的职责任务,并要求进行逐年考核,将结果纳入政府绩效考核、干部政绩考核体系,分别作为单位年度评先评优的主要指标和干部考察使用,推进干部能上能下的重要依据。根据这四个方面的具体要求,8县市、湘西经开区、州直各单位。要自觉接受党的领导,切实加强建设法治政府的使命感、紧迫感和责任感,加强组织领导,强化工作责任,一级抓一级,层层抓落实,全力推进法治政府建设。

三、突出重点  抓好落实

2017年,是新一届政府开局之年,也是我州“542”工作思路深入推进之年,团结奋斗,锐意进取,以优异成绩迎接建州60周年。全州法制工作以贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要负责人履行法治建设第一责任人职责规定》和《湖南省<法治政府建设实施纲要>2015-2020年)实施方案》为主线,推进法治意识提升、依法行能力水平提高、法治政府建设任务措施落实。重点推进以下六项重点工作:

一是推进《纲要》任务的落实。按照《湖南省法治政府建设实施纲要(2015-2020年)实施方案》,出台我州《法治政府建设实施方案(2015-2020年)》和《2017年法治政府建议考核方案》,以《纲要》的实施统领我州法治政府建设工作;提升行政机关依法行政能力,采取举办培训班、研讨班、专题讲座、观摩庭审等措施,提升依法行政能力;创建10个依法行政示范单位,以点带面推进法治政府建设;推进政府法制工作信息平台建设,抓好规范性文件报备系统、行政权力运行法制监督系统和行政执法主体及人员管理系统、行政复议应诉监督系统建设,加强与省政府法制办和各县市法制办、州直法制机构对接沟通,实现管理系统互联互通。

二是推进几个管理文件出台。围绕服务中心,服务大局充分发挥好参谋、助手和法律把关作用,为做好金融安全,依法依规运用好金融手段,有效发挥金融监管职能,按照2017510州政府第6次常务会议决定的要求,会同发改、财政、商务等部门起草出台五个文件:《湘西州政府PPP项目管理办法》、《湘西州政府债务管理办法》、《湘西州政府经济合同审查管理办法》、《湘西州政府重大行政决策程序规定》、《湘西州规范性文件管理办法》。

三是推进行政复议和应诉工作。全州各级人民政府及工作部门行政首长,是本地区、本部门行政复议应诉工作的第一责任人,要认真对待复议案件,高度重视行政应诉工作,把做好行政复议应诉工作作为一项重要职责。对不履行行政复议决定和法院发生法律效力的行政判决书、行政赔偿调解书、行政裁定书等法律文书的,对行政机关负责人无正当理由未按规定出庭应诉的,加大督查力度,并按规定追究相关人员的责任。州政府第6次常务会议决定:依法履行行政应诉职责,州人民政府按分工负责原则,一般性问题,由州政府分管副秘书长出庭应诉;重要问题,由分管副州长出庭应诉;重大问题由常务副州长或州长出庭应诉。各级人民政府、州直各单位按法治政府建设相关要求逐级抓好落实。各级各部门要认真开展行政复议应诉规范化建设,切实解决机构、人员、经费、办案条件等突出问题,不断加强行政复议应诉能力建设。

四是推进行政执法监督工作。加强行政执法监督工作,指导监督各级行政机关健全程序制度、严格依法行政、提高执法质量,减少和避免行政争议发生。推行重大行政执法决定法制审核和行政执法全过程记录制度。实现执法决定合法审查“关口前置”,聘任行政执法社会监督员,针对重点领域进行执法监督。深入重点执法单位开展案件评查、行政执法评议和对有关部门行政执法的监督检查活动,纠正不作为、乱作为行为。

五是推进政府立法工作。针对我州水资源保护、风景名胜区、国家级历史文化名城名镇、非物质文化遗产等方面,开展立法工作,认真完成政府规章和法规审查修改任务,按期提交州政府常务会议审议;完善政府立法工作机制,建立政府立法基层联系点制度和委托立法制度,通过抓立法,对我州持续发展的物质基础和独具特色的资源实施有效保护。

六是推进法制意识的提升。弄清“法制”与“法治”的本质区别。“法制”是法律制度的简称,“法治”是主张严格依照法律治理国家的原则。前者的核心是强调社会治理规则的普适性、稳定性、权威性。后者的核心是强调社会治理主体的自觉性、能动性和权变性。提升法制意识这是依法行政依法治国的思想条件。从现实工作看,我认为,组织部门把握了每个领导者的职位关,法制则把握每位领导者的政策关、水平关、稳定关、红线关。高度重视法制工作既是对人民负责,对事业负责,更是对自己负责,法律上出了问题,无可救药,必须追究法律责任。前不久,新民副州长带我们到长沙县考察法制工作,长沙县常务副县长讲,有2项工作自己把握不好出了问题,就会颠覆自己的前途和命运,一项是法律上没有把到关出了问题,一项是安全生产没抓实不可控出了问题,这是从内心说的真实感受。县市政府、州直单位一定要重视法制工作,健全工作机构,安排适应工作需要的专业化人员,确保工作经费,把法制工作摆上重要位置,从认识上和内心深处抓好工作落实。

同志们,政府法制工作已经进入一个全面发展的新时期,工作领域在不断拓展,工作内容在不断丰富,工作越来越宽。要增强锐意进取、创新意识,解放思想,与时俱进,创新工作思维方式,敏锐把握政府法制工作的发展趋势,在更深层次、更广领域推进依法行政工作。对党委、政府的中心工作,要积极参与,提出切实可行的意见;对行政执法体制改革中的一些新领域,要认真研究,积极出谋划策;对行政机关重大的行政决策要提前介入,主动把关,做好合法性审查工作;对行政执法中的一些重大矛盾纠纷,要敢于大胆协调,树立权威;对法制工作中的一些带普遍性、规律性的问题以及老大难问题,要及时调查研究,提出解决问题的办法和措施。我们一定要围绕中心、服务大局,为我州法治政府建设尽职尽责,发挥强有力的推进作用。

 

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